国家监察体制改革后的几点思考

  案件审理室主任  薛鸿艳

监察体制改革后，我们纪检委监察委的同事们在监督执纪审查调查过程中都感到迷茫，在工作中遇到了前所未有的新挑战新问题，可以说在改革的道路上是摸着石头过河。榆阳区纪委监委的领导组织的此次赴全国试点省浙江大学培训学习，给我们提供了很好的业务学习，提升自我能力的平台，所谓学思践悟，既通过学习启发思维，从而有所领悟。此次学习不仅让我对监察体制改革后诸多困惑释疑解惑，也对执纪监督监察工作有了进一步的认识和理解，领悟颇多，接下来我就结合学习情况与监察体制改革后的工作实践谈几点思考,不妥之处，尽请批评指正：

一、此次培训，课程设置丰富，针对性强

心理学和领导艺术学课程与业务指导课程合理搭配，使我认识到纪检监察工作不仅要求纪检干部具备较强的业务能力，还需要具备极强的心理素质，以及自我心理调节和疏导能力。领导艺术学课程将《易经》的哲学理念与工作效率关联，既散发哲学思维，又对我们工作的方式方法起到很好的指导作用。尤其是杭州市委党校党史党建教研部主任和浙江社纪委常委杨夏柏针对《中共共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《以国家监察法为遵循，审查监察体制改革》的讲解，使我对新的执纪规则和监察法执行以来工作中存在的困惑得到了释然，也同时激发了我对改革过程中遇到的新情况新问题探索的热情，让我受益匪浅。在听取了浙江省纪委原监察室主任倪海平老师讲的“调查取证及谈话技巧”及浙江省原审理室主任李洁老师所讲的“办案谋略和谈话技巧”后，让我对审查调查工作中的12项措施的使用和办案技巧有了更深的认识和了解，虽然这些办案技巧都是因地制宜、因案而异，在实际办案中我们也不能将老师所讲的谈话技巧及三十六计办案谋略照搬照抄、融会贯通，但通过短暂的学习，他们的办案思路和态度却值得我们深思，有些地方更值得我们借鉴。

二、通过学习，对监察体制改革后，执纪监督监察工作有了更深的理解

首先，监察的职责更加明确。《国家监察法》第一条、第三条及第十一条明确了监委的职责定位是“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，依法履行监督、调查、处置职责。这就可以看出，监督职责是监察委员会的首要职责，监督的内容则是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。但监督的结果不一定要立案调查，而是通过有效合理运用“四种形态”，通过采取谈话提醒、通报批评、诫勉、责令辞职等方式达到抓早抓小，防微杜渐，惩前毖后、治病救人的目的。但这里需要注意的是，谈话提醒纪委监委的一种处置措施，我们经常在各类报告里对轻微违纪人员可以提出谈话提醒，而不能与党委实施的提醒谈话相提并论。

第二，监察的权限更加清晰。《监察法》出台后，监委在调查权限上存在诸多困惑，例如，有些人认为监委对所有行使公权力的公职人员进行监察和调查，公职人员只有涉嫌职务违法和职务犯罪，监委能够管辖，而涉及行政违法和一般刑事犯罪，诸如酒驾、吸毒等非职务违法行为，则监委能否管辖？我们知道对公职人员的职务违法犯罪问题依据《监察法》第39条给予立案调查。但《监察法》中对公职人员非职务违法行为的立案情况没有明确，也找不到立案依据，但这不代表我们监委对这部分违法行为没有处分权。《监察法》第十一条、四十五条都规定了“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”,《公职人员政务处分暂行规定》第六条也再次重申此规定。由此可见，监察机关作为法定的政务处分机关，对违法的公职人员，无论公职人员实施职务违法还是非职务违法，均享有法定的处分权。但我们对吸毒酒驾贩毒等非职务违法行为的处置，是基于司法机关的生效判决、裁定、决定后，不需立案程序而直接进入审理后给予的政务处分，对于行政执法机关作出的处罚决定，因监委没有立案依据，因此在工作实践中如发现非职务违法和非职务犯罪行为我们一般应作为线索移交有关主管部门处理或者直接建议任免机关、单位履行主体责任给予处分。

第三，监察的对象和管辖范围更加广泛。以前由于法纪上的盲区，一些非党员村组干部的违纪违法问题很难得到有效处理，引起群众信访问题不断。监察体制改革后，把基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察，包括村委会、居民委员会中从事集体事务管理的人员，以及协助人民政府从事行政管理工作的人员。监委对涉嫌职务违法犯罪的村组干部有调查处置权，并将涉嫌违法犯罪问题移送检察机关审查起诉。对未达到犯罪立案标准的，监委可以建议有关部门作出责令辞职等处理。前不久，中央纪委监委1号文件对监委职务犯罪案件的管辖范围进行了规定，其中就包括了贪污贿赂类犯罪、渎职犯罪等80多项罪，而以前由公安机关管辖的挪用资金罪，也已纳入我们监委管辖范围。例如我们这段时间办理的村组干部涉嫌挪用村组土地租赁费、管理费等集体资金的问题，我们监委就可以立案调查。

第四，监察的程序和取证更具合法性。我们纪委在执纪审查过程中一直强调程序合规。而监委则要求调查的程序、措施要合法。此次原浙江省纪检委副秘书长李洁教授讲授的“办案谋略与谈话技巧”，是培训的最后一堂课，对我而言也是印象最深刻的一堂课。她特别强调，调查的程序要合法。她讲到她们办理过一起涉法案件，当所有的调查工作结束，移交检察院审查起诉，检察院公诉科起诉的到法院后，在庭审阶段，因在调查期间未对被调查人的签字笔迹做勘验鉴定，致使法官提出异议，最终将案件全部退回，最终只因一个程序的小小失误而极大地浪费了人力物力和时间。她还谈到取证的合法性时讲了这样一个案例，发现被审查人妻子在家中受贿10万元，屡次和妻子谈话案情都不能得到有效突破后，纪委的干部到各个银行调取了银行流水，发现了妻子6万元和儿子四万元的打款记录，和受贿时间基本吻合，便认为案件突破了，而在后来和儿子的谈话中，才发现这10万元钱并不是受贿所得的那10万元，而是儿子自己的钱。这就造成了证据上的不合法性。现在我们在证据的收集上特别要注意程序的合法性，比如在调取的证据材料上我们一般会写明材料的出处、提供人和时间，现在呢则要求写明两个以上的调取人，对于涉法案件除了调取被调查人的党员材料、任职文件、简历外，还要调取户籍证明，以及是否有犯罪史。谈话、询问、讯问笔录中也要注明起止时间，并精确到分钟。谈到办案方案，去年之前我们从未制订过，即使去年以来我们规定要制作办案方案，也大多流于形式。现在纪法衔接后，要求我们审查、调查的每个步骤都要严格按照工作方案拟定的程序和内容来实施，方案里不仅要写明调查的范围、措施，还有写明办案安全员，将安全预案纳入工作方案之中。不得擅自缩小或扩大范围、变更调查方向和事项，需要调整的，按原批准程序要进行报批。很多同志认为现在的审查调查流程太过繁琐复杂，影响了办案的时效，我想说，程序的合规合法性至关重要，程序绝不是多几个流程多填几张表格那么简单，多经过一道程序就是多树起一道关卡，让每一个办案的过程受到监督，它其实是对我们办案人员的保护。

三、有效运用监察体制改革成果，做好职能转换工作，确保时间服从质量

一是从单纯的“审违纪”转向既“核违纪”又“审违法”。纪律审查有别于司法办案，审理文书也有别于起诉书、判决书等司法文书，需要用纪言纪语来体现、描述和报告违反党纪的问题、情形和后果。《工作规则》规定，审理报告应当体现党内审查特色，依据《中国共产党纪律处分条例》认定违纪事实性质，分析被审查人违反党章、背离党的性质宗旨的错误本质，反映其态度、认识及思想转变过程。而《监察法》则规定起诉意见书应按照起诉书等格式将被调查人的基本情况包括是否有犯罪史、自首、忏悔反思、减轻情节都纳入审理范围，这就要求审理干部把审理重点从“核违纪”转向“审违法”并重，眼中不能只有普通的违纪问题，也要有对贪污贿赂等严重违纪违法问题，既要提现纪严于法，又要提现法重于纪。

二是“先处后移”体现纪在法前、纪法分开。坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。中央纪委明确要求，纪检监察机关先行调查的严重违纪并涉嫌犯罪案件，要“先处后移”，一般案件在移送前或移送同时作出党纪政务处分、少数疑难复杂案件在一审判决前作出党纪处分，从而避免出现“带着党籍公职蹲监狱”的现象。做到“先处后移”，既要求审理干部提高政策水平和业务水平，做到快查快结，准确提出纪律处分或者政务处分意见，也要求纪检机关加强与司法机关的沟通协调，把握案件处理进展，实现纪法衔接，形成反腐败的整体合力。              所以今后我们审理工作将充分发挥案件审理室在实行法法衔接方面的职责作用，严格按照形式审判的证据标准审核处理案件，确保案件经得起公诉机关和审判机关的审查。

如果说监督是纪委监察的第一粒纽扣，审理则是他的最后一道关口，审理承担着内部监督制约的职责，不仅对案件程序的合法性、手续的完备性进行审核，更重要审核违纪事实是否清楚，定性是否准确，量纪是否合理，在职责认定方面，也不能以偏概全，从各违纪人履行的职责入手，分析应承担的责任，并根据责任划分提出合理量纪意见。因此审理人员在法律法规、党纪党规知识的掌握比审查调查人员要更全、更深、更细。即使在近年来违纪违法案件数量大幅增加、审查节奏明显加快的情况下，我们审理人员也要坚持时间服从质量，坚持实事求是、慎之又慎地态度审理好每一起案件，使每起案件都要经得起时间历史的检验。